Комментарий к Указу Президента Республики Беларусь от 07.09.2007 № 413 «О совершенствовании системы учета граждан по месту жительства и месту пребывания»

КОММЕНТАРИЙ К УКАЗУ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ ОТ 07.09.2007 № 413 «О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ СИСТЕМЫ УЧЕТА ГРАЖДАН ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА И МЕСТУ ПРЕБЫВАНИЯ»

Свобода передвижения: история вопроса

Право на свободу передвижения признано международным сообществом и зафиксировано в международных документах, в современных конституциях большинства европейских стран. Палитра конституционных норм о свободе передвижения самая разнообразная, но все цивилизованные страны стремятся реально обеспечить свободу передвижения, так как она является не только отражением демократичности государства, но и важным условием экономической свободы. Вот почему для нашей политико-правовой системы имеет огромное значение замена прописки регистрационным учетом населения.

В начале 90-х годов в Республике Беларусь предпринимались попытки заменить прописку регистрацией граждан, однако сделать это не удалось. С принятием 15.03.1994 Конституции РБ данная задача вновь стала актуальной. С этого времени появилась настоятельная потребность в принятии специального нормативного правового акта, который комплексно решал бы все вопросы, связанные с реализацией гражданами права на свободу передвижения внутри страны.

Право на свободу передвижения не относится к категории абсолютных и может быть ограничено. Ограничение данной свободы должно базироваться на общепринятых демократических принципах: объективной необходимости применения ограничений; соблюдении международных договоров в области защиты прав и свобод; недопустимости дискриминации по каким-либо признакам. Следует соблюдать принцип соразмерности ограничений правомерно достигаемым целям. С учетом анализа норм Конституции ограничение прав и свобод возможно: 1) только законом; 2) в правомерных целях, а именно для обеспечения: а) национальной безопасности; б) общественного порядка; в) защиты нравственности и здоровья населения; г) защиты прав и свобод других лиц. Подзаконные акты могут касаться процедурных аспектов (как реализовать закон), но не должны содержать ограничительных норм. Если же Парламент затягивает реализацию конституционных норм и не принимает соответствующий закон, то восполняющую роль могут иметь указы Президента РБ, которыми расширяются права и свободы граждан.

Свобода передвижения тесно связана с реализацией и иных прав и свобод: личных (право на гражданство, право на личную жизнь, выбор образа жизни, презумпция невиновности, равенство всех перед законом, право собственности, право на неприкосновенность), политических (право избирать и быть избранными, право на участие в референдумах, массовых мероприятиях), экономических, социальных, культурных прав (право на труд, включая распределение молодых специалистов, на трудоустройство, право на социальное обеспечение, право на выбор учебного заведения внутри страны, медицинского учреждения и др.).

Резюмируя, можно определить право на свободу передвижения как проявление личной и духовной свободы человека самостоятельно принимать решения о месте своего жительства или пребывания внутри страны либо выезда за ее пределы, возвращения обратно, ограничение которого может быть обусловлено законодательными актами в соответствии с целями развития демократического государства и должно быть им соразмерно (примечание).

Правомерными являются ограничения пребывания в местностях с особым правовым режимом (подвергшихся радиационному загрязнению, пограничной зоне и т.п.), ограничения, применяемые к определенным субъектам (несовершеннолетним - в отношении пребывания в общественных местах в ночное время, недееспособным и лицам, злоупотребляющим спиртными напитками, - при распоряжении своим имуществом), и др.

Одной из целей ограничения права на выбор места жительства может быть обеспечение социального и экономического развития. Ограничение права на свободу передвижения, выбор места жительства должно быть пропорциональным (соразмерным) достигаемой цели.

Полагаем необходимым усилить контроль за соблюдением законодательства иностранными гражданами, которые в целях легализации своего пребывания в стране поступают на учебу в вузы, заключают фиктивные браки в целях получения возможности заниматься бизнесом (торговлей на рынках и т.п.).

Государство вынуждено принимать меры по отношению к тем, кто злоупотребляет своими правами. Человек, выбрав место жительства, несет соответствующие обязанности, например по оплате коммунальных услуг. Когда они не исполняются, то применимы санкции, в т.ч. и выселение в квартиру меньшей площади, ограничение выезда за рубеж.

Совершенствование системы учета граждан по месту жительства и месту пребывания

Президентом РБ издан Указ от 07.09.2007 № 413 «О совершенствовании системы учета граждан по месту жительства и месту пребывания» (далее - Указ), который вступает в силу с 1 января 2008 г. Указ имеет не только юридическое, но и важное политико-историческое значение. Наша республика, как, впрочем, и другие республики, ранее входившие в состав СССР, в вопросах передвижения своих граждан, выбора ими места жительства ориентировалась на законодательство СССР, для которого была характерна, за исключением некоторых непродолжительных периодов, жесткая регламентация.

Возможно, Указ и не решает всех вопросов, которые возникнут на практике, но однозначно можно сказать, что благодаря ему конституционное право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства, закрепленное в ст.30 Конституции, будет обеспечено более полно. На это, кстати, нацелена и преамбула самого Указа. Введение документа в действие с начала года позволит государственным органам подготовиться к его реализации и обеспечит необходимый единообразный учет.

Остановимся далее на принципиальных моментах Указа.

Во-первых, им упразднена система прописки граждан и вместо нее введена система регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания.

Указом предусматривается достаточно разумный, рациональный подход, исключающий какие-либо дополнительные сложности для граждан при переходе на регистрационный порядок их учета, а именно: на день вступления в силу Указа граждане считаются зарегистрированными по месту жительства согласно постоянной прописке (при этом штамп о регистрации в документе, удостоверяющем личность гражданина, не ставится). Тот, кто имеет временную прописку, считается соответственно зарегистрированным по месту пребывания, при этом свидетельство о такой регистрации не выдается.

В последствии, после вступления в силу Указа, при изменении места жительства или места пребывания граждане обязаны осуществить соответствующую регистрацию.

Во-вторых, Указом утверждено Положение о регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания (далее - Положение), в котором определена процедура осуществления регистрации граждан.

С учетом ранее начатой работы по дебюрократизации законодательства, обеспечению его системности, а также ясному изложению требований к субъектам, обязанным исполнять акты законодательства, в Положении дано определение используемых понятий, перечислены документы, которыми удостоверяется личность гражданина, а также документы, которые дают основание для регистрации гражданина по месту жительства или месту пребывания (например, технический паспорт на жилое помещение, свидетельство о праве на наследство, договор найма и др.). Подпунктом 4.4 п.4 Положения определены лица, ответственные за регистрацию. Дано определение понятий «место жительства» и «место пребывания». Так, под местом жительства понимается местонахождение (адрес) жилого помещения, право владения, распоряжения и (или) пользования которым возникло у гражданина по основаниям, установленным законодательными актами, и в котором он постоянно или преимущественно проживает.

В-третьих, в Положении реализуется рациональный подход к правовому регулированию отношений с участием граждан: разрешено все, что не запрещено. Это проявляется в следующем.

В Положении указан минимальный размер жилого помещения, который должен приходиться на желающего зарегистрироваться по месту жительства: обеспеченность после регистрации на 1 человека не должна быть менее 15 кв.м, а в г.Минске - менее 20 кв.м, в общежитии - менее 6 кв.м. Указаны также местности (пограничная зона, закрытые военные городки, закрытые территории и т.п.), а также особые условия (чрезвычайное положение, военное положение), где (и когда) не производится регистрация в целях фиксации нового места жительства или места пребывания.

Однако указанные ограничения регистрации граждан совершенно справедливо не распространяются на ряд близких родственников и определенные жизненные ситуации. В частности, согласно п.9 Положения ограничения не распространяются на регистрацию:

гражданина - по месту нахождения жилого помещения, находящегося в его собственности или приобретенного им по наследству, но не оформленного в собственность в порядке, предусмотренном законодательством;

супруга (супруги) - соответственно по месту жительства или месту пребывания супруги (супруга);

несовершеннолетних - соответственно по месту жительства или месту пребывания их законных представителей, за исключением руководителей детских интернатных учреждений, государственных специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной помощи и реабилитации;

совершеннолетних детей - соответственно по месту жительства или месту пребывания родителей;

совершеннолетних усыновленных (удочеренных) - соответственно по месту жительства или месту пребывания усыновителей;

родителей - соответственно по месту жительства или месту пребывания детей;

усыновителей - соответственно по месту жительства или месту пребывания усыновленных (удочеренных);

совершеннолетних граждан, над которыми установлены опека или попечительство, - соответственно по месту жительства или месту пребывания опекунов или попечителей;

родных братьев и сестер - соответственно по месту жительства или месту пребывания родных брата или сестры;

бабку, деда - соответственно по месту жительства или месту пребывания внуков;

внуков - соответственно по месту жительства или месту пребывания бабки, деда.

Случаи ограничения регистрации граждан, названные в п.8 Положения, не распространяются на регистрацию по месту жительства в г.Минске:

гражданина - по месту нахождения жилого помещения, находящегося в его собственности или приобретенного им по наследству, но не оформленного в собственность в порядке, предусмотренном законодательством;

супруга (супруги) - по месту жительства супруги (супруга);

несовершеннолетних - по месту жительства их законных представителей, за исключением руководителей детских интернатных учреждений, государственных специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной помощи и реабилитации;

совершеннолетних детей - по месту жительства родителей;

совершеннолетних усыновленных (удочеренных) - по месту жительства усыновителей;

родителей - по месту жительства детей;

усыновителей - по месту жительства усыновленных (удочеренных);

совершеннолетних граждан, над которыми установлены опека или попечительство, - по месту жительства опекунов или попечителей;

несовершеннолетних родных братьев и сестер, не имеющих родителей, и совершеннолетних нетрудоспособных родных братьев и сестер, не имеющих семей и родителей, - по месту жительства родных брата или сестры. Следует также иметь в виду, что для г.Минска как столицы нашего государства предусмотрены особые требования, о которых речь пойдет ниже.

При переезде гражданина на новое место жительства он обязан для осуществления регистрации по новому адресу в месячный срок обратиться к лицу, ответственному за регистрацию, а при его отсутствии - в орган регистрации. Отметим, что гражданину не требуется решать вопрос о снятии его с регистрации по прежнему месту жительства. В п.13 Положения предусмотрен перечень документов, представляемых гражданином для регистрации по месту жительства (заявление, документ, удостоверяющий личность, документ, являющийся основанием для регистрации гражданина по месту жительств, например технический паспорт на жилое помещение, и др.).

Положением определены оптимальные сроки для осуществления регистрации по месту жительства. Так, лицо, ответственное за регистрацию, в течение 3 рабочих дней со дня представления (получения) всех документов представляет их в орган регистрации. При этом лицо, ответственное за регистрацию (орган регистрации), вносит в заявление о регистрации по месту жительства сведения о жилом помещении и количестве зарегистрированных в нем по месту жительства и (или) пребывания граждан. Орган регистрации в день представления документов регистрирует гражданина по месту жительства путем проставления отметки о регистрации в документе, удостоверяющем личность, а также путем внесения сведений о гражданине в карточку регистрации (домовую книгу). Что же касается несовершеннолетних, то при отсутствии у них паспортов или вида на жительство их регистрация по месту жительства их законных представителей (одного из них) осуществляется путем внесения сведений о несовершеннолетних в карточку регистрации одного из законных представителей (домовую книгу).

Как видим, процедура регистрации достаточно простая и не занимает много времени. Пожалуй, можно лишь более строго оценивать условия, при которых допустима регистрация, а также перечень установленных ограничений. Однако несомненно, что определение разумных требований, например наличия соответствующей жилой площади, вполне правомерно.

Положением определены сроки, в течение которых орган регистрации должен направить сообщение по прежнему месту регистрации о новой регистрации, - 3 рабочих дня.

В Положении специально оговорено, что граждане, имеющие в собственности либо в пользовании несколько жилых помещений на территории Республики Беларусь, регистрируются по одному месту жительства. Правда, Положением не определено, должен ли этот гражданин преимущественно там проживать.

Достаточно тщательно определены в Положении порядок и условия для регистрации граждан по месту пребывания. Как указано в подп.4.6 п.4 Положения, место пребывания - это местонахождение (адрес) жилого помещения или помещения для временного проживания, право владения, распоряжения и (или) пользования которым возникло у гражданина по основаниям, установленным законодательными актами, и в котором он временно пребывает, за исключением случаев, предусмотренных в главе 4 Положения.

При временном выезде из места жительства на срок более 1 месяца гражданин вправе зарегистрироваться по месту пребывания. Однако если идет речь о гражданах, прибывших из другого населенного пункта для обучения в учреждениях образования и научных организациях по дневной форме получения образования, то они обязаны зарегистрироваться по месту пребывания на срок обучения. Если эти граждане не обеспечены жилой площадью, они обязаны зарегистрироваться на срок обучения по месту нахождения учреждения образования, научной организации.

Согласно Положению регистрация граждан по месту пребывания осуществляется на срок до 1 года, если только иной срок не установлен данным документом. Важно, что регистрация по месту пребывания осуществляется без снятия граждан с регистрационного учета по месту жительства. Таким образом, можно сделать вывод, что регистрация по месту пребывания является дополнительной (обычно факультативной) и несет дополнительную информацию о том, что гражданин временно находится за пределами своего постоянного места жительства.

В соответствии с п.22 Положения для регистрации по месту пребывания гражданин обращается к лицу, ответственному за регистрацию, а при его отсутствии - в орган регистрации с заявлением и представлением других перечисленных в Положении документов (документа, удостоверяющего личность, пропуска на въезд в пограничную зону, если гражданин прибывает в населенный пункт, расположенный в пограничной зоне, домовой книги (при регистрации в одноквартирном жилом доме), документа, являющегося основанием для регистрации гражданина по месту пребывания, и др.).

В-четвертых, следует иметь в виду, что как при регистрации по месту жительства, так и при регистрации по месту пребывания граждане, как правило, уплачивают государственную пошлину.

Предусмотренные Положением документы для проведения регистрации могут быть получены по просьбе гражданина посредством запроса, осуществляемого лицом, ответственным за регистрацию (должностным лицом органа регистрации). Государственные органы и иные организации, получившие такой запрос, обязаны в недельный срок представить запрашиваемые документы.

Как и при регистрации по месту жительства, при регистрации по месту пребывания лицо, ответственное за регистрацию, в течение 3 рабочих дней со дня поступления (получения по запросу) документов представляет все документы в орган регистрации. При этом в заявление о регистрации по месту пребывания вносятся сведения о жилом помещении и количестве зарегистрированных в нем по месту жительства и месту пребывания граждан. Орган регистрации, в свою очередь, в день представления документов регистрирует гражданина по месту пребывания путем внесения сведений о нем в карточку регистрации (домовую книгу) и выдает ему свидетельство о регистрации по месту пребывания. Регистрация несовершеннолетних по месту пребывания их законных представителей (одного из них) осуществляется путем внесения сведений о несовершеннолетних в карточку регистрации одного из законных представителей (домовую книгу); свидетельство о регистрации при этом не выдается.

Иные вопросы

Безусловно, практика применения норм Положения, в т.ч. относительно порядка и оснований регистрации по месту пребывания, будет внимательно изучаться, и при необходимости Положение может корректироваться с учетом данной практики. Однако уже сейчас хотелось бы обратить внимание на некоторые обстоятельства. Так, в Положении не оговорено, сколько раз гражданин может перерегистрироваться по прежнему месту пребывания, есть ли минимальная норма жилой площади (исходя хотя бы из санитарных норм). Конечно, мы не ведем речь о тех нормативах, которые установлены для регистрации по месту жительства, их количество должно быть невелико, но их целесообразно установить хотя бы для того, чтобы не было явных злоупотреблений.

Как уже отмечалось, для г.Минска, а также для некоторых категорий граждан установлены особенности осуществления регистрации. Так, согласно п.29 Положения граждане, прибывшие в г.Минск из другого населенного пункта для работы по приглашению организаций с разрешения Минского горисполкома, регистрируются по месту жительства в порядке, установленном в главе 2 Положения. Было бы полезно официально разъяснить, свидетельствует ли установление такой нормы о том, что иногородние граждане могут работать в минской организации только по приглашению Мингорисполкома, либо речь идет только о тех гражданах, которые желают поселиться в столице. Следует учитывать, что значительная часть граждан сейчас каждый день приезжает в Минск на работу и по ее окончании возвращается обратно.

В Положении решены вопросы о регистрации граждан, проходящих военную службу, а также осужденных, лиц без определенного места жительства.

При переходе на новую систему учета граждан полезен зарубежный опыт, включая и опыт Российской Федерации. При этом необходимо взять все лучшее и приемлемое для нас с учетом не только позитивных, но и негативных моментов. Позитивным является факт установления переходного периода с целью уяснения положений порядка регистрации гражданами, перестройки всей системы организаций, призванных обслуживать граждан (органов социальной защиты, здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и др.).

В целом, как мы уже отмечали, Указ займет особое место в системе законодательства, направленного на более широкое обеспечение конституционных прав и свобод.



29.10.2007 г.



Григорий Василевич, доктор юридических наук
Дмитрий Василевич, юрист



Материал подготовлен редакцией журнала «Юрист»

Примечание. Надо заметить, что в этом направлении мы прошли долгий и интересный путь. Так, в давних белорусских правовых источниках (Статут Великого княжества Литовского, Полоцкий и Витебский привилеи и др.) закреплялось право имущих людей выезжать за границу. Интересна история появления паспортов. Изначально они были введены во Франции, затем в Германии и лишь при Петре I в России. Развитие паспортной системы в царской России происходило под влиянием изменений общественно-экономического развития. В СССР ее развитие прошло несколько этапов. Большевики до прихода к власти требовали для народа «полной свободы передвижения и промыслов». С ее завоеванием система контроля, исключая период НЭПа, достигла своего апогея. Причем этот контроль изначально осуществлялся в связи с борьбой с «кулацкими элементами», «дезертирами трудового фронта», а затем в той или иной мере сохранялся и в период развития общенародного государства. В период НЭПа свобода передвижения, выбор места работы имели минимальные ограничения, что подтверждает факт зависимости и взаимовлияния экономики и правового регулирования общественных отношений.



От редакции: В пункт 4 Положения о регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, утвержденного Указом Президента РБ от 07.09.2007 № 413 «О совершенствовании системы учета граждан по месту жительства и месту пребывания», на основании Указа Президента РБ от 26.08.2008 № 446 внесены изменения.

В пункт 12 Положения о регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, утвержденного Указом Президента РБ от 07.09.2007 № 413, на основании Указа Президента РБ от 26.08.2008 № 445 внесены дополнения.

Популярные новости
Курсы валют Национального Банка РБ
09.07.201910.07.2019
Евро 2.3036 2.2971
Доллар США 2.0521 2.0498
Фунт стерлингов 2.5728 2.5547
Российский рубль 3.2138 3.2125
Украинская гривна 8.0253 8.0086
Польский злотый 5.4172 5.3871
Японская иена 0.18919 0.18824
Статистика
Правовые акты по году принятия